Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) w swojej nowoczesnej formie zostało wdrożone do polskiego systemu prawnego w 2004 roku w wersji koncesyjnej, na fali harmonizacji polskiego porządku prawnego z prawem Unii Europejskiej.
Proces harmonizacji był powiązany z wprowadzaniem nowego prawa zamówień publicznych i przygotowaniem procesu absorpcji środków polityki strukturalnej – spodziewanego wsparcia licznych inwestycji infrastrukturalnych z funduszy spójności.
Ustawodawca – uchwalając pierwszą polską regulację o PPP w 2005 r. – pragnął stworzyć warunki, by kapitał prywatny zapewnił prefinansowanie i niezbędny krajowy wkład własny dla projektów dotacyjnych. Taki był główny cel pierwszej ustawy o PPP z lipca 2005 r. Niestety, o ile sama ustawa teoretycznie mogła sprostać owemu zadaniu, nie wprowadzono odpowiednich zapisów do programów operacyjnych i innych dokumentów regulujących zasady dostępności dotacji dla polskich beneficjentów, szczególnie dla samorządów.
Pierwsze projekty hybrydowe (łączące środki UE i PPP) zostały wdrożone dopiero pod koniec pierwszej pełnej finansowej perspektywy UE 2007-2013, już na bazie nowej, obowiązującej do dnia dzisiejszego ustawy o PPP z 19 grudnia 2008 r. W trakcie dynamicznych procesów, związanych z wstąpieniem Polski do UE i związanymi z nią procesami finansowymi, partnerstwo publiczno-prywatne pozostało w cieniu dominującego budżetowego, dotacyjnego modelu rozwoju (ze wsparciem UE). Samorządy – główny beneficjent dotacji UE – skupiły się na procesie pozyskiwania i rozliczania dotacji unijnych (a z czasem rządowych), pozostawiając PPP jako alternatywne, poboczne narzędzie rozwoju lokalnej infrastruktury, gównie tam, gdzie nie konkurowało ono z dotacjami. Projekty hybrydowe PPP dobrze sprawdzały się w tych obszarach, w których wymagane było skorzystanie z know-how sektora prywatnego, jak np. projekty z zakresu rozwoju internetowych sieci szerokopasmowych czy największych spalarni odpadów.
Projekt hybrydowy
Wydaje się, że również w obecnej perspektywie budżetowej UE (2021-2027), w przypadku zaakceptowania przez instytucję zarządzającą modelu łączenia środków dotacyjnych z modelem PPP, możliwe jest zorganizowanie przedsięwzięcia PPP w opcji tzw. hybrydowego PPP. Z perspektywy samorządu pozwala ono skorzystać ze środków UE i jednocześnie z kapitału partnera prywatnego/wykonawcy dla działań inwestycyjnych objętych dofinansowaniem, co istotnie polepsza efektywność ekonomiczną projektu i znacznie zmniejsza zaangażowanie strony publicznej (również w świetle neutralności zobowiązań wynikających z umowy PPP na mocy art. 18a ustawy o PPP)[1].
W uproszczeniu model hybrydowy polega na tym, że beneficjent środków UE (podmiot publiczny) wybiera w procedurze konkurencyjnej (zamówienie publiczne) partnera prywatnego jako wykonawcę prac objętych dofinansowanym przedsięwzięciem. Po jego realizacji, zgodnie z modelem PPP – tj. prefinansowaniem go przez wykonawcę/partnera prywatnego – podmiot publiczny przedstawia fakturę VAT otrzymaną od partnera prywatnego w zamian za realizację inwestycji (zakresu rzeczowego objętego umową o dofinansowanie) do refundacji. Po otrzymaniu refundacji podmiot publiczny może spłacić partnera prywatnego za realizację części nakładów inwestycyjnych (stanowiących własność podmiotu publicznego – beneficjenta), a pozostałą część wynagrodzenia należnego partnerowi pobiera on w modelu określonym umową o PPP – jako opłatę za dostępność/lub i z elementem wynagrodzenia koncesyjnego (zysków z zagospodarowania odpadów).
Model hybrydowy wymaga skoordynowania procesu aplikacji o środki UE, wyboru partnera/wykonawcy i realizacji umowy o dofinansowanie z modelem rozliczeń przyjętym w umowie o PPP. Kluczowe jest zatem działanie w porozumieniu z właściwą Instytucja Zarządzającą i pewność pozyskania inwestora/partnera prywatnego, czemu sprzyja wdrożenie analiz zgodnych z art. 3a ustawy o PPP, szczególnie analizy rynku wykonawców/partnerów (tzw. test rynkowy).
Wydaje się, że PPP może być interesującą opcją dla beneficjentów środków UE w tych sytuacjach, w których bardzo ważne jest przejęcie przez sektor prywatny ryzyka budowy i eksploatacji przyszłej infrastruktury. Spotykane były przypadki łączenia PPP z dotacjami rządowymi – ich natura i bardzo mała skala projektów dotowanych w bardzo wysokim stopniu przez rząd powoduje, że finansowanie rządowe wypiera kapitał prywatny i władze samorządowe skupiają się na możliwościach, jakie tworzą liczne, szczególnie w okresie po-pandemicznym inicjatywy dotacyjne rządu i Banku Gospodarstwa Krajowego.
Perspektywy rozwoju
Rozważając perspektywy rozwoju PPP w Polsce w najbliższych latach należy zwrócić uwagę, że dotychczas zawarto 177 umów będących wynikiem ponad 600 postępowań na wyłonienie partnera prywatnego. Trudności w nawiązaniu współpracy zazwyczaj związane były z brakiem zainteresowania sektora prywatnego podjęciem współpracy na zasadach zaproponowanych przez podmiot publiczny lub brakiem akceptacji ofert w kontekście spodziewanych założeń PPP lub przygotowanych budżetów. Partnerstwo całkiem dobrze sprawdzało się w projektach z zakresu efektywności energetycznej, zarządzania infrastrukturą sportową, małą infrastrukturą transportową (np. parkingi, drogi lokalne) czy w sektorze wodno-kanalizacyjnym.
Wydaje się, że partnerstwo publiczno-prywatne będzie zyskiwać na popularności w miejscowościach, które ze względu na osiągnięty poziom zamożności nie mogą już liczyć na dofinasowania unijne i rządowe. Dobre perspektywy wydaje się mieć również współpraca w zakresie rewitalizacji przestrzeni miejskiej i lokalnej energetyki odnawialnej. Kluczowe będą jednak odpowiednie decyzje podmiotów publicznych oraz stworzenie warunków współpracy, pozwalającej na zaangażowanie banków w finansowanie tego typu projektów. Paradoksalnie, słabością polskiego rynku PPP jest brak profesjonalnych operatorów usług i infrastruktury budowanej w modelu PPP, jak i nieprzygotowanie polskiego sektora finansowego do realizacji tego typu projektów – rynek ten ma zatem duży potencjał dla podmiotów, które dopiero chciałby zainwestować na terenie Polski w długoterminowe projekty PPP.
[1] Por. Łączenie finansowania przez Partnera Prywatnego ze środkami UE w ramach modelu PPP – Wytyczne PPP Tom I – https://www.ppp.gov.pl/przygotowanie-projektow-ppp/