Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest formą zamówienia publicznego, w której podmiot publiczny (samorząd lub administracja rządowa, ewentualnie inne podmioty wydatkujące środki publiczne) zleca partnerowi prywatnemu – zazwyczaj prywatnemu przedsiębiorcy – wykonanie przedsięwzięcia, które służy realizacji zadania publicznego spoczywającego na podmiocie publicznym.
Przedsięwzięcie PPP może w szczególności polegać na świadczeniu usług użyteczności publicznej i zazwyczaj wiąże się z koniecznością dostarczenia przez sektor prywatny również infrastruktury lub przynajmniej dostaw koniecznych dla świadczenia danej usługi publicznej jej odbiorcom. Co istotne, współpraca pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym zawsze przebiega na podstawie umowy, która dokładnie określa zadanie partnera prywatnego, podział prac i ryzyk związanych z przedsięwzięciem PPP pomiędzy stronami umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz formę wynagrodzenia strony prywatnej za realizację zadań powierzonych jej w ramach przedsięwzięcia.
Każda umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym musi być zawarta w stosownym trybie konkurencyjnym (właściwym dla ustawy prawo zamówień publicznych lub w trybie określonym przez ustawę o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi). Na straży uczciwości postępowania o udzielenie umowy o PPP stoi stosowna procedura, a partner wybierany jest na podstawie ustalonych obiektywnie kryteriów oceny ofert składanych przez konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa.
Kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty, podobnie jak poszczególne zapisy umów o PPP, określone są w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym[1] i ustawie o umowie koncesji[2]. Ustawa o PPP z dnia 19 grudnia 2008 r. określa również dokładnie obowiązki podmiotu publicznego związane z przeanalizowaniem zasadności realizacji konkretnego przedsięwzięcia w modelu PPP. Z analizy zasadności – przeprowadzonej zgodnie ze stosownymi zapisami ustawy o PPP i „Wytycznymi” opracowanymi przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego – musi wynikać, że w danej sytuacji w oparciu o przyjęte kryteria oceny, realizacja konkretnego projektu będzie korzystniejsza dla interesu publicznego niż realizacja analizowanego zadania metodami tradycyjnymi, tj. zazwyczaj jedynie w oparciu o środki finansowe strony publicznej.
Co ważne, często kryteria przyjęte na potrzeby oceny zasadności wdrożenia projektu we współpracy z sektorem prywatnym przekładają się na kryteria wyłonienia najkorzystniejszej oferty przedsiębiorców ubiegających się o zawarcie umowy o PPP.
Zgodnie z ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym, podmiot publiczny nie może arbitralnie podejmować decyzji o tym, jakie przedsięwzięcie zostanie wdrożone przy zastosowaniu PPP. Zgodnie z prawem partnerstwo publiczno-prywatne musi dotyczyć realizacji zadania publicznego, wynikającego z ustawy i spoczywającego na podmiocie publicznym, który inicjuje dane PPP.
Oznacza to, że nie można nawiązać PPP w celu stworzenia centrum handlowego czy hotelu, ewentualnie prywatnych mieszkań jako celu samego w sobie. Takie działania są przedmiotem zainteresowania sektora komercyjnego, a nie władz publicznych. Nie oznacza to oczywiście, że elementy komercyjne – jak np. możliwość wzniesienia hotelu czy mieszkań na sprzedaż lub wynajem na rynku komercyjnym – nie mogą stanowić formy wynagrodzenia strony prywatnej za realizację infrastruktury sportowej (zadanie publiczne) czy mieszkań komunalnych, ewentualnie zrewitalizowania zabytkowego centrum miasta (zadanie publiczne).
Co istotne, w ramach umowy o PPP na etapie negocjacji (np. dialogu konkurencyjnego) podmiot publiczny i partner prywatny dzielą się zadaniami i związanymi z ich realizacją ryzkami dotyczącymi realizacji przedsięwzięcia w taki sposób, aby wspólne działanie było wykonane jak najefektywniej.
Co istotne, metodologia oceny owej efektywności wymaga, aby perspektywa oceny uwzględnieniu cały cyklu życia przedsięwzięcia – nie chodzi więc tylko o cenę wytworzenia np. drogi publicznej czy termomodernizacji budynku szkoły. Analizuje się również koszty późniejszego utrzymania i napraw infrastruktury, a w przypadku termomodernizacji także koszty ogrzewania czy oświetlenia budynku przez wiele lat. Najistotniejsze we współpracy typu PPP są ryzyka związane z etapem budowy oraz ryzyko dostępności i ryzyko ekonomiczne związane z realizacją przedsięwzięcia, co determinuje mechanizm wynagradzania strony prywatnej.
Zgodnie z ustawą o PPP partner prywatny zawsze musi finansować co najmniej część wydatków na realizację powierzonego mu przedsięwzięcia, jak też zarządzać następnie stworzoną przez siebie infrastrukturą. Jest to związane z faktem, że tak naprawdę jego wynagrodzenie jest powiązane z procesem zapewnienia dostępu obywateli do stworzonej w ramach PPP infrastruktury lub usług, jakie partner świadczy na zasadach płatnych lub bezpłatnie. W tym ostatnim przypadku za usługi płaci podmiot publiczny wprost z budżetu. Jeśli wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzi z opłat użytkowników usług świadczonych w ramach PPP bezpośrednio do partnera (np. opłaty za wodę czy kanalizację) mówimy o tzw. modelu koncesyjnym PPP. Jeśli wynagrodzenie wypłaca podmiot publiczny, płacąc niejako „opłatę leasingową” za dostęp do drogi publicznej czy oświetlenia ulicznego, mówimy o tzw. opłacie za dostępność. W tym ostatnim przypadku opłata strony publicznej zawsze musi być zależna od zapewnienia odpowiedniej jakości usług czy odpowiedniego standardu dostępności infrastruktury na ustalonym w umowie poziomie.
Ustawa o PPP zawiera też zapisy pozwalające na udostępnienie partnerowi prywatnemu (w ramach jednego postępowania na wyłonienie partnera) infrastruktury technicznej, którą będzie on wykorzystywał w ramach umowy, jak również udostępnienia mu nieruchomości, na której partner dopiero będzie budował nową infrastrukturę i zarządzał ją w okresie trwania umowy o PPP. Ustawa pozwala również stronom na powołanie spółki celowej, której zadaniem będzie realizacja umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Warto w tym kontekście podkreślić, że PPP nie jest prywatyzacją – wszystkie elementy majątku podmiotu publicznego zaangażowane w przedsięwzięcie lub wytworzone w trakcie trwania umowy o PPP na koniec współpracy niejako „wracają” do sektora publicznego. Natomiast nieliczne wyjątki, związane z naturą przedsięwzięć i formą wynagrodzenia strony prywatnej, musza być jasno określone w umowie o PPP i muszą być znane już na etapie zainicjowania procedury wyłonienia partnera prywatnego.
Co ciekawe, partnerstwo publiczno-prywatne dotyczące tego samego zadania – np. w zakresie utrzymania parkingu – może być wdrożone w różnych modelach wynagrodzenia – koncesji lub opłacie za dostępność. Np. parkingi na przedmieściach, które są z zasady bezpłatne dla kierowców, będą wzniesione przez partnera na zasadach dostępności za którą płaci podmiot publiczny. Natomiast podobny parking w centrum będzie mógł być objęty opłatami od kierowców, których poborem zajmie się partner prywatny – koncesjonariusz. Wybór modelu wynagrodzenia jest kwestią decyzji władz publicznych stosownie od ich celów oraz wyników analiz poprzedzających wdrożenie PPP.
Autor: Robert Roguski
[1] USTAWA z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100.
[2] Ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, Dz.U. 2016 poz. 1920.